论新公共管理的经济学基础

    经济学的理性经济人假设为解决上述官僚制弊病提供了一条可供选择的思路。经济人特征包括，追求个人利益最大化，对个人行为的收益成本进行精确的比较分析。在市场交换制度下，个人利益最大化的理性经济人在“看不见的手”的指引下不自觉地促进了公共利益。市场制度是有效配置资源、实现个人利益与公共利益兼容的制度。公共选择理论运用新古典经济学的理论假设研究政治市场中所有的公共选择者，认为政治家、官僚和选民在政治决策过程中均是自利的理性的效用最大化者，并试图阐明、构造一种真正能把个人的自利行为导向公共利益的政治秩序，提出了以市场为解决方案的观念。新制度经济学对经济人假设进行了修正，认为经济人具有理性有限、机会主义特征。有限理性指个人不能想象出决策的全部备选方案，不具备关于未来各种可能性及其后果的完备知识和预见，特别是在信息不对称和存在私人信息的情形下。机会主义是指人们的一种狡诈的自私自利的行为倾向，如故意扭曲事实真相、误导、隐瞒、迷惑他人和混水摸鱼。有限理性和机会主义假设是讨论经济组织中的交易成本和委托代理问题的微观基础，并可扩展运用到对公共组织的分析中。

    官僚人性预设的转变导致了政府管理模式设计的改变：由侧重规制的官僚制走向鼓励竞争、强调激励的市场模式。传统公共行政认为公共利益的实现途径是制定详尽、完备的规则来限定官僚权力的设定与运用，尽可能减少人性“恶”侵害公共利益的机会和空间。而经济学认为，在个人效用最大化的官僚行为假设下，传统的规制导向与官僚的经济人特性相冲突，并且完备的规则是不可能的，这从而有可能损害公共利益的实现。“从市场的观点来看，传统官僚体制存在的主要问题在于它们无法提供充分的激励机制以鼓励其组织成员有效率地做好分内工作。”(彼得斯，2009，pp。25-26)因此，实现公共利益的途径应由防止官僚滥用权力侵害公共利益转变为如何在承认官僚个人利益的前提下激励、引导官僚尽可能地提高公共服务效率和质量，即设计一种制度将个人利益与公共利益协调、兼容。传统官僚制的规制导向无法有效激励经济理性的官僚，甚至起到负激励效果，有助于官僚形成逃避风险、不事创新、不求有功但求无过的心态，使公共组织丧失追求效率的内在动力。经济学认为，市场机制是实现个人利益和公共利益兼容的最优机制，斯密“看不见的手”隐喻深刻揭示了这一点。在经济学的影响下，新公共管理主张在政府管理和公共服务中引入市场、准市场等激励机制来提高公共服务供给的效率和品质，重视结果而非过程，克服片面强调形式合理性的传统官僚制的实质非理性。

三

    经济学对新公共管理理论建构的知识影响主要表现在两个方面：对官僚制的批评和以市场为基础的制度设计。前者揭示了政府官僚体制规模膨胀、效率低下和责任缺位等弊端的成因。公共选择理论对此进行了精辟的分析，委托代理理论亦有阐释。之外，公共选择理论和新制度经济学提出了以市场为解决方案的政策建议，以市场模式取代传统官僚制。

    公共选择理论是“对非市场决策的经济学研究，或者简单地定义为是把经济学运用于政治科学的分析。”(缪勒，1999，p。4)在公共选择理论对官僚制的分析中，影响最大者当推尼斯坎宁。他在《官僚制与代议制政府》一书中提出的官僚预算最大化假说大大推动了公共选择理论对官僚制的研究，并对现实产生了深刻影响。尼斯坎宁认为经济理性的官僚在双边垄断结构中利用其在公共服务生产的垄断地位和政治制度缺陷追求个人效用函数最大化，这直接表现为官僚预算最大化。公共选择理论认为政府低效和规模不断膨胀的根本原因在于官僚制在公共服务供给中的垄断特性，具体而言：第一，缺乏竞争。官僚机构垄断了公共物品的供给，缺乏节约成本、提高效率的压力；第二，缺乏利润激励机制。由于公共产出的非市场性质，公共产出难于测量，官僚的目标并非利润最大化，而是预算规模最大化，造成公共生产过剩；第三，缺乏监督。官僚机构在公共生产信息方面占有优势，监督者有可能受到“被监督者”的操纵。在监督机构面前，被监督者所处的地位使他们实际上可以强制规定最符合自身利益的政策。(勒帕日，1985，pp。143-145)

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