论新公共管理的经济学基础
提 要：新公共管理是当代西方政府改革中出现的政府管理新模式，其主张运用市场竞争机制和借鉴私营部门管理来提升政府绩效。此种新理念主要源自于20世纪70年代以来经济学理论的新发展，特别是公共选择理论和新制度经济学。本文旨在通过对新公共管理所依托的经济学理论的考察，剖析经济学对新公共管理理论和实践的知识影响，并进一步分析经济学对于新公共管理研究的意义。
关键词：新公共管理；公共选择理论；新制度经济学
自20世纪70年代末80年代初以来，与经济上的新自由主义思潮和政治上的新保守主义思潮相伴随，西方公共管理学界形成了新公共管理思潮。这一思潮对西方各国的政府实践产生了深刻的影响，掀起了一场声势浩大的政府改革运动，其基本趋势是由传统的韦伯官僚制模式转变为以市场为基础的政府管理新模式。这场政府管理的新实践导致了传统公共行政理论陷入合法性危机，促成了新公共管理的兴起，其强调以市场机制改造政府、以企业家精神重塑政府。此种政府管理新模式的产生与70年代以来经济学理论的新发展关系极为密切。经济学“为人们抨击官僚制提供了理论基础，造成了政府总体规模的缩减，并为以市场为基础的公共政策设计提供了方法论基础”(休斯，2009，p。78)。本文旨在通过对新公共管理所依托的经济学理论(主要是公共选择理论和新制度经济学)的考察，剖析经济学对新公共管理理论和实践的知识影响，试图揭示两者之间的理论关联，并进一步分析经济学对于新公共管理研究的意义。
一
新公共管理缘起于西方各国政府改革的实践，尚未形成统一、成熟的理论框架，学者们对其还未形成一致的、清楚的看法。尽管如此，人们对新公共管理的内涵特征有一些大致相同的观点。新公共管理主张摒弃公共服务供给中传统的官僚制独占模式，引入各种市场机制和私营部门的管理技术和激励手段，强调公共服务中顾客导向，注重结果甚于规则，以较少的成本实现一个高效的回应性的政府。拉森(Ranson)和斯图亚特(Stewart)认为新公共管理有以下特征：视人民如顾客，并强调顾客的价值；创造市场或准市场的竞争机制；扩大个人以及私人部门的治理范围；购买者的角色须从供给者的角色中分离出来；契约或半契约配置的增加；由市场来测定绩效目标；弹性工资(转引自：张成福，2009)。本质上，新公共管理鼓励政府具有市场倾向，强调市场导向的管理，如鼓励竞争、侧重结果和绩效、重视消费者选择和强调效率。
这种以市场为基础的政府管理新模式的产生有其特定的社会背景。二战后西方国家政府在凯恩斯政府干预主义的指导下，推行混合经济政策和福利国家政策，广泛介入经济社会生活中，对经济和社会进行大量的干预，提供着越来越多的公共物品和公共服务。相对于传统的政治角色，政府的经济角色在战后得到了充分的发展，并愈来愈突出。现代政府远已不是一个单纯的政治组织，而是一个对经济和社会产生巨大影响的经济组织。政府的经济活动包括生产和消费两方面，它以各种形式直接或间接地参与了整个社会的经济运行，极大地影响了私人的生产和消费(斯蒂格里茨，1998，pp。33-43)。传统公共行政认为官僚制是政府管理和公共服务生产的唯一组织形态，但是它对于履行现代政府承担的越来越多的经济和社会职能而言显得笨拙、缺乏效率和回应，难于满足公民对公共服务的量和质不断增长的需求。传统政府管理模式与混合经济中政府的经济角色的矛盾造成了西方政府70年代以来严峻的财政危机、管理危机和信任危机。这需要一种新的政府管理模式来满足作为经济组织的政府的管理要求，实现公共服务供给的经济、效率和效益。
70年代以来经济学对政治、政府问题的拓展性研究是新公共管理产生的理论背景。经济学运用其研究假设、方法对传统政治学主题，如国家理论、投票规则、利益集团、政党、官僚制等，进行了深入的研究，揭示了官僚制诸多弊病的内在成因，主张以市场机制改进政府效率、提高公共服务品质。经济学对官僚体制的研究以普遍的经济人假设为前提，运用成本收益比较方法分析官僚行为，强调公共部门中的竞争和对官僚的有效激励。这突破了政治学研究途径的窠臼，对传统公共行政理论构成了严重的挑战。“如果说公共行政的传统主流研究方法对20世纪早期美国行政学发展作出了贡献并占据了相当重要的学术地位的话，那么现在或许可以说这一位置已被以经济学为基础的研究方法替代。”(布莱克维尔政治学百科全书，1992，p。613)
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