论新公共管理的经济学基础

    交易成本概念产生于对企业性质的分析，指事前签定契约、事后监督和实施它的各类费用之和。交易成本理论认为新古典经济学的零交易成本假设是不现实的，利用市场机制需要付出交易成本，企业的出现与交易成本相关。从交易成本的观点来看，官僚机构垄断公共服务生产的传统模式无疑以巨大的交易成本为代价，无法实现资源的最优配置，因此应运用市场检验或签约外包将公共服务转由非官僚机构承担，降低交易成本。但是，利用官僚机构提供公共服务和利用市场都存在交易成本，问题的关键在于如何确定政府与市场两者的合理边界，使总交易成本达到最小。在官僚机构垄断公共服务的情况下，引入市场机制是合理的选择，但同时亦应注意到运用市场机制也需付出交易成本，不能想当然认为市场机制必然优于官僚制。

    公共选择理论和新制度经济学的以市场为基础的改革理念导致了新公共管理的市场导向、结果导向和顾客导向。比较公共选择理论、委托代理理论和交易成本理论提出的市场化改革主张和新公共管理诸多公认特征，可以发现两者之间存在紧密的传承影响关系：公共选择理论与新公共管理特征中的预算削减、民营化、供给生产相分离、签约外包、用者付费与凭单制、竞争、分权化等相关；委托代理理论则构成了供给生产相分离、绩效责任、分权化、绩效管理、改进财政管理和审计、绩效稽核、人事管理等特征的理论基础；交易成本理论对新公共管理特征中的供给生产相分离、签约外包、分权化产生了相当的影响(Gruening，2009)。

四

    在当代西方各国政府改革的实践中，可以清晰看到经济学理论对于这场改革运动的深切影响。这在新公共管理三国(英国、新西兰和澳大利亚)表现得尤其显著。

    在英国，经济学对政府改革的影响大致可分为两个阶段：在撒切尔夫人执政时，公共选择理论占据了主流地位。撒切尔夫人曾经建议其内阁部长们研读尼斯坎宁关于官僚体制的研究成果，并要求他们按照尼斯坎宁的建议来改善政府部门的管理(彼得斯，2009，p。27)。“下一步行动方案”即是以尼斯坎宁的官僚经济学为理论基础；而1988年后，新制度经济学主导了英国政府改革进程。新制度经济学主张把激励结构引入公共服务中，强调削减官僚机构、通过承包和准市场的运作方式实现更有效的竞争以及消费者选择。梅杰政府的“公民宪章”和“竞争求质量”改革运动均是以新制度经济学为基础。

    新西兰的政府改革遵循了以理论为基础的一系列原则：主要改革措施源于公共选择及其相关理论，有的源于新制度主义经济学——它特别关注代理人和交易成本问题。由于依托于相对成熟的经济学理论，新西兰的改革框架被公认为最先进和最具有内在一致性，是一个“设计精湛，内容完整，各组成部分相互增强”的方案，在执行过程中体现了“严格性和内在一致性”(哈里甘，1998，p。101-102)。相比之下，公共选择理论、委托代理理论和交易成本理论对澳大利亚行政改革的影响相对小些。

    由上可见，经济学对新公共管理运动起到了重要的指导和推动作用。经济学，特别是公共选择理论和新制度经济学对新公共管理的理论和实践产生了不可低估的知识影响。基于此，经济学对于新公共管理研究而言有着特别的意义。

    其一，经济学作为一门较为成熟的社会科学，为新公共管理提供了强有力的理论支持，为其发展成为严密、完整的理论体系奠定了基础。新公共管理形成于西方政府改革运动中，其教义、特征是从实践中提升而来。严格地说，新公共管理还只是松散的理论组合，缺乏成熟理论的严密性和内在一致性。经济学以普遍的人性假设为基础，运用均衡分析和边际分析方法，通过建立理性模型进行演绎推理，能对个体行为作出更好的解释和预测。虽然经济学在公共部门中的运用受到了广泛的批评，被认为是经济学*****主义的入侵，但是不可否认经济学的假设、理论和方法对于公共部门管理研究而言是相当有效的、可资借鉴的。经济学对官僚制缺陷的分析和对市场机制优越性的强调改变了社会思潮，促成了新公共管理运动的兴起，为其以市场为基础的公共政策设计提供了理论支持。新公共管理以经济学为基础，借鉴其假设、理论和方法，从而有可能发展成为政府管理的新的理论体系。

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